Taxe carbone ou quotas d'émissions : quel instrument économique, efficace et équitable, pour lutter contre le réchauffement climatique ? Le Centre d'analyse stratégique propose des élements de réflexion.

En clôture du Grenelle de l'Environnement, Nicolas Sarkozy avait demandé que soit mise à l'étude la création d'une taxe climat-énergie en contrepartie d'un allègement de la taxation du travail. Le 5 février 2009, Nicolas Sarkozy a également évoqué la création d'une taxe carbone pour compenser une partie de la suppression de la taxe professionnelle.

Outre-Atlantique, dans son projet de budget intitulé « A New Era of Responsibility », transmis au Congrès le 26 février dernier, le Président Barack Obama a décidé d'orienter les États-Unis dans la lutte contre le changement climatique. Barack Obama s'est plus précisément prononcé en faveur de la création en 2012 d'un marché des émissions de gaz carbonique de type « Cap and Trade ».

Taxe carbone ou quotas d'émissions : quel instrument économique, efficace et équitable, pour lutter contre le réchauffement climatique ? Le Centre d'analyse stratégique propose des élements de réflexion.

Afin d'éclairer le débat, le Centre d'analyse stratégique publie conjointement deux notes de veille. La première analyse les avantages et inconvénients respectifs d'une taxe carbone et d'un marché de quotas d'émissions appliqués au secteur des transports. La seconde note apporte un éclairage sur les instruments économiques pour l'établissement d'un signal-prix carbone débattus aux États-Unis tant dans le cadre de la future législation climatique américaine qu'en vue des négociations internationales de Copenhague, en décembre 2009.

Analyse de la régulation des émissions de gaz à effet de serre dans le domaine du transport : Depuis 1990, les émissions de CO2 du secteur des transports ont augmenté de près de 20 %, en raison notamment de la croissance de la circulation automobile. Leur réduction de 20 % d'ici à 2020, conformément au projet de loi issu du Grenelle de l'environnement, et de beaucoup plus d'ici à 2050 dans le cadre de la réduction par quatre des émissions européennes, suppose de recourir à des instruments économiques tels que la contribution climat-énergie envisagée par le Grenelle.

Leurs modalités d'évaluation et de mise en ouvre restent cependant à définir. L'ordre de grandeur de tels instruments pourrait correspondre à la valeur définie pour les calculs socioéconomiques des projets publics par une mission du Centre d'analyse stratégique, mise en place à la demande du Premier ministre et présidée par Alain Quinet.

Elle serait ainsi proche de 30 euros la tonne de CO2 aujourd'hui, atteindrait 100 euros en 2030 et serait comprise entre 150 et 350 euros en 2050. Cette valeur ne peut cependant être utilisée comme telle dans l'économie, et en particulier sous forme d'une taxe, sans précaution, aussi bien pour des raisons sociales que de compétitivité économique. La présente analyse a pour ambition de contribuer au débat en envisageant, dans un cadre européen, les différentes formes que pourrait revêtir la régulation des GES du transport.

Quelles mesures l’État pourrait-il prendre pour réduire les émissions de CO2 dans le transport ? Trois facteurs peuvent contribuer à cette réduction :

• le progrès technique : à l’horizon 2025–2030, le parc automobile devrait comporter une part significative de véhicules hybrides électriques ainsi que de véhicules thermiques émettant une quantité nettement plus faible de CO23 ;
• l’évolution des comportements des particuliers : le bonus-malus, qui permet de réduire les émissions de CO2 des nouveaux véhicules, constitue un exemple de réduction des émissions (dont le coût pour le budget public dépend du réglage de sa mise en oeuvre). Il ne porte cependant que sur la possession du véhicule et non sur son usage ;
• l’évolution du comportement des professionnels qui devraient adapter leur logistique et en particulier développer les transferts modaux, à la condition néanmoins que ces modes concurrents de la route se rendent suffisamment attractifs.

Si l’on est suffisamment confiant dans le développement de motorisations propres, ou dans le succès du transfert modal, aucune contribution climat-énergie n’est nécessaire dans le transport. Par contre, si l’on ne souhaite pas se reposer sur l’apparition aléatoire de nouvelles technologies, il peut paraître souhaitable de mettre en place un signal-prix ou une incitation économique à l’égard de tous les acteurs. Ces mesures favoriseraient d’ailleurs la diffusion du progrès technologique et seront à terme très réduites si celui-ci est au rendez-vous.

Dans la mesure du possible, les instruments qui seront retenus devraient être :

• non spécifiques au transport, pour ne pas aboutir à des coûts (marginaux) de réduction différents selon les secteurs ;
• applicables à l’échelle de l’Union européenne (voire mondiale), afin de ne pas handicaper la compétitivité de l’économie française ;
• compréhensibles par l’opinion publique, sous peine d’entraîner un fort mouvement de rejet.

Deux solutions semblent moins pertinentes :

• la fixation sur plusieurs années des prix (croissants) des carburants : une telle formule donnerait certes un signal visible à l’ensemble des acteurs et leur permettrait de prévoir leurs investissements de manière rationnelle : elle relève cependant d’une économie administrée, peu compatible avec les politiques conduites en Europe et d’ailleurs impossible à mettre en oeuvre dans l’Union ;
• la carte carbone individuelle permettant à chacun de gérer ses propres quotas de CO2 : étudiée par les Britanniques et défendue par un certain nombre d’économistes, cette solution conduirait certes à une plus grande responsabilisation des individus vis-à-vis de la lutte contre le changement climatique. Elle s’apparente néanmoins à une forme de rationnement réparti de façon autoritaire, qui ne semble pas acceptable par notre société, au moins dans l’état de sa perception du risque climatique.

Quant à la mise en place de normes ou d’interdictions, dont les effets sont mal évalués, elle conduit bien souvent à des dépenses inutiles. Elle peut engendrer des valorisations du carbone extrêmement différentes d’un domaine à l’autre. Elle doit donc être envisagée avec précaution et ne devrait s’appliquer qu’à des éléments que les acteurs ne peuvent pas prendre naturellement en compte : par exemple les paramètres d’isolation à respecter par les bâtiments en 2050 ne peuvent être appréhendés que par une réglementation mise en place par l’État et s’appliquant dès maintenant aux constructions neuves.

Le Centre d'analyse stratégique analyse les avantages et les inconvénients qui s’attachent à trois formes envisageables de contributions climat-énergie dans le domaine des transports : une taxe supplémentaire sur les carburants, une extension du marché européen de quotas de CO2 au seul transport routier de marchandises ou une extension de ce même marché à l’ensemble des transports (tous modes et tous types de véhicules). En savoir plus : Télécharger la Note de Veille 126 du Centre d'analyse stratégique au format PDF.

Analyse de la politique climatique aux États-Unis : quel instrument économique pour un signal-prix carbone ? « Nous montrerons clairement au monde entier que l'Amérique est prête à prendre la tête du combat en faveur de l'environnement », a déclaré Barack Obama dans la foulée de son élection à la présidence des États-Unis.

L'objectif d'une réduction en 2050 des émissions de CO2 de 80 % en dessous du niveau de 1990, affirmé lors de la campagne électorale, implique que le marché soit orienté par un signal-prix intégrant le véritable coût des émissions de gaz à effet de serre afin d'asseoir une politique à la fois efficace et crédible, c'est-à-dire susceptible d'entraîner les pays en développement dans l'effort global. Un marché de permis d'émissions, plutôt qu'une taxe carbone, devrait ainsi voir le jour.

Cependant les avocats de la taxe, plus nombreux dans les milieux académiques que chez les décideurs politiques, affûtent leurs arguments. Ils précisent notamment les dispositions à retenir si l'on souhaite atteindre un objectif environnemental et contenir les inégalités sociales. Des raisonnements similaires pourraient servir de base à un accord international qui inciterait fortement les pays émergents à réduire leurs émissions tout en restant équitable à leur égard.

La lutte contre le changement climatique étant un des engagements de la campagne présidentielle de Barack Obama, la nouvelle administration américaine va devoir rapidement établir les axes de sa politique dans le domaine. Les récentes nominations de Carol Browner, ancienne directrice de l’Environmental Protection Agency sous la présidence de Bill Clinton, comme conseillère du Président pour l’énergie et le changement climatique, et de Steven Chu, prix Nobel de physique en 1997 et ardent défenseur des énergies de substitution aux combustibles fossiles, au poste de secrétaire à l’énergie, confirment la rupture avec la politique menée par l’administration Bush.

La définition d’une nouvelle position devrait cependant donner lieu à d’intenses débats en vue des négociations de Copenhague (fin novembre 2009).

Des mesures corrigeant certaines imperfections de marché semblent rassembler un large consensus. Afin de tenir compte de la myopie des agents économiques ou de leur incapacité à récupérer leur investissement, il est nécessaire de développer l’efficience énergétique des véhicules et des bâtiments, éventuellement par l’imposition de normes.

L’on avance également un soutien à la recherche dans le domaine des technologies sobres en carbone et des énergies alternatives ainsi qu’à l’amélioration du réseau de transport de l’électricité. Ces mesures réclament toutefois un financement conséquent en ces temps de crise, d’autant plus que l’impact macroéconomique risque d’en être trop tardif. Elles ne seront cependant pas suffisantes et doivent être complétées par une politique d’incitations à l’égard de l’ensemble des agents économiques à travers un signal-prix.

C’est dans ce contexte de changement que de nombreux scientifiques et économistes tentent d’identifier les priorités et de proposer des mesures efficaces à la lumière des observations récentes et de l’expérience accumulée depuis que des politiques de réduction des émissions sont mises en oeuvre. Un nombre croissant d’économistes, venant notamment du monde académique (W. Nordhaus, P. Samuelson, J. Stiglitz, P. Krugman, P. Volcker, L. Summers, G. Mankiw, S. Stoft), ont défendu le recours à une taxe carbone comme un instrument à la fois efficace et équitable. Si un marché de permis d’émissions reste le point de départ de la réflexion de l’administration américaine, l’alternative mérite une présentation, objectif de cette deuxième note du Centre d'analyse stratégique.

En savoir plus : Télécharger la Note de Veille 127 du Centre d'analyse stratégique au format PDF.